明年新增专项债务应控制在3.2万亿元左右 中国投资咨询网

股票资讯  2021-03-28 08:52:31

稳定增长需求下的特殊债务

新的天平需要保持稳定

政策的边际收缩与风险的积累重叠,特殊债券的新规模有限。随着近年来专项债务的大幅扩张,特别是今年,在抗疫需求大幅增加、稳步增长的背景下,新增额度异常增加,地方政府债务风险增加,地方政府专项债务比例(专项债务余额/政府资金预算收入)攀升至100%以上,专项债务风险不容忽视。与此同时,特殊的债务融资项目也在迅速增加。但由于系统设计、建设、运营等方面的不足,项目整个生命周期仍存在诸多风险,如资金闲置和挪用的风险,项目收益不如预期的风险。因此,在后续规模财政政策的边际收缩与专项债务风险重叠、筹集投资项目风险不断积累的背景下,专项债务进一步扩张的空间有限,将更加注重质量和“量”向“质”的转变,以降低进一步扩张可能带来的新风险。

预留基建项目趋于饱和,但增量项目尚未做好充分准备,专项债券大规模扩张空间有限。国家审计署报告显示,2019年新增专项债务资金闲置比例较2018年有所上升,今年大规模发行专项债务可能会带来更高比例的闲置资金,叠加“对于准备不足、短期内难以建设实施的项目,允许省政府按照程序及时调整使用”,一定程度上反映了各地现有基础设施项目已逐渐饱和。在相对较短的时间内,新领域新项目的储备并不充分。未来,特别债券将主要用于股票项目。与投资项目数量和规模不匹配的专项债券规模,可能导致债券资金“跟项目走”,继续闲置和挪用。因此,2021年新增特别债券数量大幅增加的空间有限。

基于稳定增长和化解隐性债务的需要,新专项债务的数额不应大幅减少,但应保持稳定。在稳增长需求依然较高、财政政策积极基调持续的背景下,2021年专项债务仍将是积极财政的重要重点,新额度不宜大幅下调;同时,作为地方政府融资的“前门”,发行专项债务有利于规范和引导显性债务,替代基础设施和公共服务领域融资平台的地方政府融资功能。在隐性债务化解的需求下,新增特殊债务的金额仍需维持在一定水平。此外,参照近年来特别债新额度的变化,2019年新额度2.15万亿按照增速逐年递减。理论上2021年应该会达到3.8万亿左右的水平,但是今年的新额度已经提高到这个高度。为了避免政策“大起大落”带来的潜在问题和风险,2021年的新配额需要基本接近2020年的规模,以保证政策执行和市场运行的连续性

2021年新增特殊债务

配额提案

在稳定增长和地方财政支出压力大的背景下,专项债务仍是2021年积极财政政策的重要重点。一方面,由于政府债务限额的增长,专项债务规模不应显著增加;另一方面,由于需要稳定增长和化解隐性债务,新的特殊债务的数额不应大幅下降。建议明年新增专项债务额度在3.2万亿元左右;同时,为了保证现有项目的延续资金尽快落实到位,建议安排一个一万亿左右的提前审批额度,明年年初启动。

从财政赤字率来看,考虑今年积极财政“三箭”后的广义赤字率可能达到8.2%,比2019年的5.0%提高3.2个百分点。如果2021年财政政策规模或边际收缩,如缩小财政赤字比例,降至3%,则暂停发行特殊国债等。,广义财政赤字率可能比今年大幅下降到6.1%以下;从历年赤字率变化来看,2018-2020年广义赤字率平均值约为5.7%。考虑到目前稳定增长背景下对日常财政支出的需求仍然较高,2021年广义赤字率可能略高于上述三年平均水平,相应新增专项债务额度应保持在3.2万亿元左右。

同时,特殊债务新金额的设定还应考虑特定时期的特殊目的。从今年专项债务投资结构来看,7%左右用于疫情防控。在目前国内疫情稳定可控的背景下,用于疫情防控的部分明年将陆续转移到其他领域,虽然对部分存量医疗项目有支持。建设需求,但整体规模可能有所下降;此外,在构建双循环发展模式的要求下,专项债券将继续关注基础设施领域的不足。但考虑到目前专项债券对基础设施投资的作用还没有完全显现,预留的基础设施项目正在逐渐饱和,明年。基础设施投资专项债券规模可能略低于今年水平;叠加棚改三年计划接近完成,政策逐步以推进旧制改革为重点。专项债务支持棚改的规模也会下降,或者用于存量项目;另外,今年新增2000亿元额度补充中小银行资本金,明年完成发行的可能性很大。考虑到特债第一次注资的效果还有待观察,明年的新额度可能不会考虑很快再次补充中小银行的资本。;总体而言,明年新增的专项债务金额可能会比今年的水平有所下降,或降至3.2万亿元左右。

假设明年专项债务新限额为3.2万亿元,结合10%的名义GDP预期增长率、3%的预期赤字率、2.28万亿元的国债余额预期增幅和明年1万亿元的新增一般债务,政府负债率可能继续上升2个百分点左右,达到46.3%左右,但仍不超过国际警戒线和发展中国家水平,债务风险仍可控。

在确定明年专项债务额度的基础上,建议提前安排1万亿元的新专项债务额度,以保证项目资金的持续需求。为了加快地方债券的发行和使用,提高债券资金的使用效率,全国人大常委会授权国务院在2019年1月1日至2022年12月31日的当年新地方债务限额的60%内,提前发行下一年新地方债务限额。按照今年新增额度的60%计算,2021年可提前发放的地方债务额度为2.84万亿元,专项债务为2.25万亿元,一般债务为0.59万亿元。但考虑到今年的特殊情况和明年一季度跨春节的供应压力,2021年提前下达的额度很大概率会低于上述预估规模。从发行角度来看,由于今年新增特种债券的发行是在10月份完成的,考虑到配额发行、项目申报、审核、债券发行全过程耗时较长,在年内启动特种债券提前审批的概率较小,极有可能在明年年初开始发行,到第一季度末基本完成。因此,结合上述建议新增专项债务额度,并根据今年每个季度新增专项债务的发行节奏进行估算,可能需要在明年第一季度完成全年新增专项债务额度的30%左右的发行。预计2021年提前获批的新专项债务额度约为1万亿元,接近今年一季度的发行规模,或者更能满足现有专项债务项目的资金续贷需求,保证增量资金及时到位。


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